民进中央：建议《土地管理法》全面修订 引入评估机制

中国民主促进会拟向全国政协十三届一次会议提交《关于深化土地管理制度全面深化改革的提案》。提案称，《土地管理法（修正案）》（送审稿）规定，征地应通过制定“区片综合地价”来确定土地补偿费和安置补助费，这是“政府定价”而非“市场定价”，仍是由政府直接配置土地资源而不是让市场在土地资源配置中起决定性作用。

关于深化土地管理制度全面深化改革的提案

2017年7月底，国土资源部向国务院提交了《中华人民共和国土地管理法（修正案）（送审稿）》（以下简称“送审稿”）。该“送审稿”对我国的土地管理制度进行了很多重要的改革。不过，在落实全面深化改革和完善土地法律制度立法技术方面，依然存在一些需要完善的地方。

具体来说，主要表现在以下几个方面：

一、土地征收中的公共利益认定标准。“送审稿”提出：土地利用总体规划所确定的城市建设用地范围之外的集体经营性建设用地，可以由集体土地权利人将其直接供应至建设用地市场；土地利用总体规划确定的城市建设用地范围之内的集体土地，依法实施征收。这种制度设计虽然有利于“缩小征地范围”，但却可能会导致“公共利益”的概念被不适当地扩大，而且会将未来的建设用地市场割裂为相互分离且封闭的两个市场。这种制度设计与十八届三中全会的改革要求存在差距。

二、征收补偿标准和土地增值收益分配机制。“送审稿”规定，在征收农地时，省、自治区、直辖市应通过制定“区片综合地价”来确定土地补偿费和安置补助费。依照这种补偿标准，农民能够获得的征地补偿肯定要比现有规定要高一些，但这种补偿价格的确定方式是“政府定价”而非“市场定价”，依然是由政府直接配置土地资源而不是让市场在土地资源配置中起决定性作用。另外，国土部和财政部自2016年开始探索“土地增值收益调节金”制度，但“送审稿”没有其用于集体经营性建设用地入市和土地征收过程中的土地增值收益分配环节。

三、 宅基地制度的改革。“送审稿”建议“国家鼓励进城居住的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。腾退出的宅基地可以由本集体经济组织与宅基地使用权人协商回购，主要用于满足本集体内部的宅基地再分配，或者根据国家有关规定整理利用。”这种规则有利于宅基地资源的合理利用，但集体经济组织未必有足够的经费回购宅基地。即使集体经济组织有经费，也有可能将集体经济组织变成“宅基地的批发商和零售商”，不利于乡村治理的健康发展。

四、土地用途管制领域的改革。“送审稿”提出：土地利用总体规划应当坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，综合考虑资源环境承载能力。这是非常重要的理念转变，值得肯定，但其没有落实“多规合一”改革要求，也没有涉及“年度建设用地指标”制度的改革问题，因此需要进一步完善。

针对以上问题，我们建议：

一、建立城乡统一的建设用地市场。不再以“土地利用总体规划所确定的城市建设用地范围”作为标准来界定“公共利益”。在土地利用总体规划允许的范围内，只要是不属于政府组织实施的公共设施和公益项目，无论是位于城市规划区范围之内还是范围之外，集体经营性建设用地都可以直接进入建设用地市场，而无需政府先行征收。

二、按照市场价格来补偿被征地人并同时征收相关税费。应当按照国土部2009年提出的“初次分配基于产权，二次分配政府参与”原则，落实集体建设用地流转和集体土地征收制度中的土地增值收益分配问题。征收集体土地应当按照同区位土地的市场价格来进行补偿。市场价格可以通过协商或者评估确定，评估机制应当借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》中较为成熟的做法。同时，征地补偿款应当在强制缴纳社保和土地增值税之后再予以发放。

三、保障农民居住权和集体经济组织对宅基地的优先权。《土地管理法》不应在坚持僵化的“一户一宅”制度，而应当结合集体土地上公租房建设等改革，努力保障农村村民的居住权。同时，进城农村村民如果愿意有偿退出宅基地，可以根据国家有关耕地保护的规定进行整理利用，也可以在建设用地市场上有偿出租或出让。但有偿出租或出让时，只应当赋予本集体经济组织同等条件下的优先承租权和优先购买权。如果集体经济组织不愿意或无法行使行使优先承租权和优先购买权，应当允许本集体的其他成员或者集体以外的其他主体可以承租或者购买这些宅基地的使用权。

四、优化土地用途管制制度。首先，落实十八届五中全会的精神，将国家主体功能区规划作为编制土地利用总体规划的基础；其次，土地利用总体规划作为空间管制类规划，应当遵循负面清单原则，不宜编制成具体详细的涉及每一个地块的土地利用的规划。最后，废除“土地利用年度计划”这种计划指标式的管理制度，具体地块的土地利用管制应当通过国民经济与社会发展规划、城市总体规划、村庄和集镇规划等发展型规划来进行引导和落实。

五、完善《土地管理法》的修改方式。“送审稿”采用的是“修正案”的修改方式，这种方式的本质是在原来的法律上“打补丁”。然而根据十八届三中全会的改革要求，土地制度需要进行全面深化改革。在这种改革背景下，《土地管理法》所要修改的条文要比“送审稿”中所涉及的条文要多出许多。有鉴于此，建议《土地管理法》采用“全面修订”模式进行修改。